桑百川  邓寅

中共十九大提出，赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港。纵观世界上的自由贸易港，已历四百多年的发展。随着经济全球化和国际分工的持续深入，其对对推动国际贸易和社会经济发展发挥了重要功能。建设自由贸易港是我国加快培育国际竞争新优势、形成全面开放新格局、形成更高水平开放的重要平台和支撑载体。

一、自由贸易港历史沿革

自由贸易港（free port，简称自由贸易港），是设在一国（地区）境内关外，货物、资金、人员进出自由，全部或绝大多数外国商品进出免征关税的特定封闭区域，是目前全球开放水平最高的经济特区。自由贸易港、自由贸易区、出口加工区、保税区等均属于特殊的自由经济区域，虽经营内容不同、功能各异、规模多样，但存在共同之处。理解自由经济区的基本特点，有助于深刻把握我国自由贸易港建设的目的和内涵，进而更好贯彻落实党的十九大报告有关要求。

自由经济区是主权国家或地区选择特定区域，拆除贸易和投资壁垒，推行贸易投资便利化，豁免海关管制，采取减免关税和其他税收等优惠措施，建立高效的管理服务机构，提供吸引外商投资的良好环境，在国际经济技术交流合作中采取更为自由开放政策的区域。

自由贸易港是自由经济区域的最早形态。自由贸易港历史悠久，最早可追溯到古希腊时代，以泰尔和迦太基为特区可以自由通行的两个港口，已经具备了自由贸易港的雏形。十三世纪末，德意志北部的几个城市建立了自由贸易联盟，选定汉堡和不莱梅两地为自由贸易区。1547年，意大利建立的雷格洪自由贸易港是世界第一个正式命名的自由贸易港。十七、十八世纪，自由贸易港和自由贸易区开始在欧洲一些贸易大国盛行。十九世纪以后，伴随着航海技术和国际贸易的进步，尤其是西方殖民主义者的征服运动，使得地中海经波斯湾、印度洋到东南亚地区，一系列重要港口被辟为自由贸易港或自由贸易区。

第二次世界大战以后，随着经济全球化的发展，国际间经济活动联系日益加强，许多发展中国家开始重视自由贸易港和自由贸易区对促进地区经济发展和国民经济进步的作用，纷纷根据自身的实际条件和需求，对自由经济区域的模式进行创新，比如一些国家和地区在港口、交通枢纽建立自由贸易区，实施与自由贸易港相似的租税政策，开展自由贸易活动，使得自由贸易港的地理分布地域与经营内容不断扩展。目前，全世界有130多个自由贸易港和2000多个与自由贸易港的内涵和功能相似的自由经济区域，中国香港、德国汉堡自由贸易港、迪拜自由贸易区、荷兰鹿特丹自由贸易港区、韩国釜山自由贸易港区以及美国的各大自由贸易港区等，都是市场机制比较完善的国际著名的自由贸易港区。

我国在通过局部地区试点优先开放，总结经验再扩大开放区域的渐进式开放进程中，设置了多种形式的特殊经济区。1980年设置4个经济特区，成为我国对外开放的试验田；1984年又设置14个沿海开放城市（后来又增加了营口和威海两个城市），在沿海开放城市设立经济技术开发区；1987年实行沿海经济发展战略，以发展外向型经济为主；1988年设立海南省经济特区；1990年设立浦东开发开放新区；1992年又推出沿江开放战略和沿边开放战略；1994年设立天津滨海新区。至今，我国已经拥有6个经济特区（2010年增设喀什经济特区）、16个沿海开放城市、7个国家级新区、11个国家综合配套改革试验区、2个国家综合改革区、197个国家级经济技术开发区、108个国家级高新技术产业开发区、15个国家级保税区、14个国家级保税港区、30个国家级综合保税区、9个国家级保税物流园区、63个国家级出口加工区、13个国家旅游度假区、15个国家级边境经济合作区、6个国家级台商投资区，11个自由贸易试验区，以及各省市区设立的多种开发区。在多种形式的特殊经济区域中分别实行着不同的特殊开放政策。

我国建设自由贸易港的构想可以追溯到改革开放初期。早在1984年，邓小平就提出，厦门可以实行自由贸易港的某些政策。深圳经济特区在探索新型管理体制和发展模式中，也曾提出实行“放开一线、管住二线”的“境内关外”设想，由于公众对自由经济贸易“天堂”的向往，曾发生过“万人大冲关”事件，这一构想被搁置。1988年，邓小平又提出：“现在有一个香港,我们在内地还要造几个‘香港’，就是说，为了实现我们的发展战略目标，要更加开放。”我国在设立形式多样的特殊经济开放区中，都包含着推进贸易、投资自由化和便利化，学习借鉴国际通行经贸规则，打造良好的贸易投资环境，扩大开放，使特殊开放区成为经济发展极的思想。党的十九大提出探索建设自由贸易港，正是邓小平改革开放思想的延续和发展，是打造我国新时期发展开放型经济重要平台的重要举措。

二、世界自由贸易港的发展模式与经验

世界各地自由贸易港的长期建设发展，形成了特有的模式和经验，对我国自由贸易港建设具有借鉴价值。

1.自由贸易港的类型

按照地理范围的特点，自由贸易港可划分为三类。一类是将港口及其所在的城市地区全部划归为非关税区的自由贸易港市，是形态最完整的自由贸易港，外商可自由居留和从事有关业务，所有居民和旅客均享受关税优惠，如新加坡、直布罗陀、中国香港和澳门等；第二类是将港口所在岛屿整体开发建设为自由贸易岛，这类自由贸易港通常兼具工商业中心和旅游购物胜地的双重定位，如纳闽（马来西亚）、巴淡岛（印度尼西亚）、埃拉特（以色列）等；第三类是只包括港口及其所在城市部分区域的自由贸易港区，其自由化程度往往低于前两类，如伊基克（智利）、苏比克湾港（菲律宾）、加里宁格勒州（俄罗斯）、亚喀巴（约旦）、科隆自由贸易港（巴拿马）等。

按照开发目标划分，自由贸易港可分为纯粹工商实体型和宏观经济环境促进型两类。前者多见于经济发展水平高、分工体系完善的发达国家或经济实力差、工业化程度极低的欠发达国家，其目标主要集中于增强自身创造直接商业性收益的能力，效益是衡量其成就的主要标准，增加外汇收入是其主要作用，活动范围主要局限于扩大转口贸易和港口吞吐量，难以同中心城市或毗邻地区经济发展有效互动协调；后者在强调重视自由贸易港直接经济收益的同时，更加注重其对本国经济发展的影响，致力于将其打造成刺激国内或周边地区经济发展的增长极，是促进外向型经济发展的试验田，该类型的自由贸易港是世界自由贸易港的建设发展方向和共同趋势。宏观经济环境促进型的自由贸易港通过与临近的中心城市或生产中心发生普遍、频繁、持久的经济联动，才能保证港区对国内国外经济辐射力、辐射面的维持和扩大。

按照主要功能划分，自由贸易港可分为贸易型自由贸易港、工贸型自由贸易港和综合型自由贸易港三种类型。贸易型自由贸易港是历史最悠久、数量最多的自由贸易港，其核心功能是转口贸易、保税仓储和国际交流。转口贸易功能主要依托自由贸易港优越的地理位置和良好的港口优势，是早期自由贸易港的主要功能，其对应腹地的产业结构多为普通商品的转口贸易；保税仓储功能指为进入自由贸易港的往来船只提供楼房仓库、中转货棚、生鲜产品专用仓库、集装箱码头等仓储设施，以满足货物转运的需求，并实行保税；国际交流功能指自由贸易港建设为港口所在地流量经济的发展带来大量物流及配套的人才、资本、信息、技术等，便于其对国际惯例的深刻了解，可带动经济体制、管理体制的突破。工贸型自由贸易港在贸易型的优惠措施和便利条件基础上兼具工业加工功能，发挥自由贸易港对进口原材料和设备免征关税的生产成本洼地优势和产品出口便利，提升吸收外商投资竞争力。工贸型自由贸易港提供了适宜发展加工出口工业的良好条件，其对应腹地的产业结构应为面向出口的劳动密集型加工贸易。工贸型自由贸易港的区内区外有效经济扩散和辐射作用发挥更有效率，对于国内外资源的集中利用更有帮助。综合型自由贸易港是功能多样的大中型自由贸易港，在工贸型基础上重视第三产业功能的发挥，允许和鼓励金融业、旅游业、房地产等产业的发展，其对应腹地可为多元产业结构，有利于建设成符合本地特色的自由贸易港。

2.自由贸易港的选址

自由贸易港的选址可体现国家和地区经济发展方针与建设规划，一般应远离本国政治经济中心以保护其相对安全，具体执行中需通过大量的经济对比、技术鉴定等可行性分析工作的配合，其贯彻实施是一项艰巨的复杂工作，需要经济学者和工程技术人员的通力合作。

根据不同国家和地区的地理位置、自然环境、经济发展、人口分布等因素的不同，可将自由贸易港的备选地区大致划分为四类：一是交通便利、经济发达、劳动力素质较好、距离国际性港口较近的沿海地区；二是交通设施完备、交通便捷、经济发达、劳动力素质较高的内陆交通枢纽；三是沿海未被充分开发的相对荒凉地区；四是交通不便、经济相对落后、劳动力资源充裕的内陆地区。

具体选择哪类地区进行自由贸易港建设，主要受以下因素影响：自由贸易港开发目标、自由贸易港主要功能和计划重点发展的产业。

若根据开发目标为纯粹工商实体型自由贸易港，往往选择一、二类地区，优点是有利于开发建设的快速执行，缺点是现有基础设施对新方案的实施有约束；若为宏观经济环境促进型自由贸易港，通常选择三、四类地区，优点是自由贸易港建设受原有基础设施限制较少，有利于先进规划方案的落实推行，缺点是落后地区相对薄弱的经济基础使得开发阶段的成本投入较高。

若根据主要功能为贸易型自由贸易港，则宜选择交通便利、靠近国际市场的沿海港口城市，即一、三类地区；工贸型自由贸易港除需考虑交通条件外，还要求较好的工业技术基础及接近原料产地，因此工商业比较发达的沿海港口城市更为理想；综合型自由贸易港在工贸型基础上还应结合当地产业结构和特色，科学预判发展前景。

若根据资本有机构成计划重点发展劳动密集型产业的自由贸易港，可优先选择劳动力资源充裕的第四类地区，优点是劳动力成本相对低廉，缺点是劳动力素质相对不高，难以从事技术水平高的复杂劳动；重点发展产业为资本技术密集型的自由贸易港应优先考虑一、二类地区，可获取更多熟练工人和科研人员。

3.自由贸易港的管理

自由贸易港的管理是指其所属国家或地区通过设置相关机构，对自由贸易港的发展经营进行规划、控制和协调，其主要任务是根据国家确定的有关政策法规，在涉外工商活动中协调各方关系、调动各方积极性，保证自由贸易港的各项工作正常、高效运行，提供完备的基础设施和环境保障。自由贸易港的管理能力和行政效率决定着其成败。

从管理体制上看，根据世界自由经济区域成功经验，自由贸易港管理机构应区别于一般行政管理部门，而同时兼具政府机构和商业机构的性质。自由贸易港的管理机构应以精简、高效、统一为特点，其政府机构性质下的权利和责任，为更好实现建设自由贸易港的目的提供调动所需资源的力量保障；其商业机构性质下的灵活性，为应对复杂多变的国际市场和形式剧烈的国际竞争提供决策迅速、行动果断的能力保证。因此可采取的管理结构形式主要为以下两种：中央政府相关部门内设管理局或管理集团形式和公营企业形式。由中央相关部委管辖的管理局可不受政府机构的约束，每个自由贸易港设有管理处，可批准投资申请、外汇结算、颁发居留许可证等，对港区内的各种管理机构也拥有监督管理的权力。公营公司形式的自由贸易港管理机构可由政府指定的董事会领导，由拥有法人权力的港区管理公司具体负责运营。作为公营部门，它可采取政府拥有全部股份的股份有限公司或有限责任公司形式，必须面向市场，吸引外商在自由贸易港内进行各种贸易投资活动，为国家创造利益。

从业务管理上看，自由贸易港区的具体业务涉及投资审批、进出口业务、外汇结算、签证、法制管理、租借业务、辅助服务与维修等，涉及内容广泛繁杂，这里主要探讨海关管制问题。为最大限度发挥自由贸易港“豁免关税”优惠的效力，需设置自由贸易港与一般关税区的隔离设施及进出口海关关卡，此外还需实施特定制度和工作流程下的必要海关管制。为建立海关、自由贸易港和投资厂商之间的密切合作关系，海关当局在自由贸易港规划开发之初便应参与其中，并帮助指导港区内投资企业了解、履行相关手续。自由贸易港区域内设立的海关机构是国家海关的一部分，按照法律规定对自由贸易港进入境内的货物、运输工具和人员进行监督，防止走私等行为的发生，其工作重点应集中在货物单据检验检查及扣留货物方面，港区内从事生产经营的公司有义务向海关当局提供其所要求的信息。海关监督管理工作要以“自由”和“简便”为标准，相关手续在尽量短的时间内以最简化的程序完成办理，以保持贸易渠道通畅。为促进港区内投资厂商与国内企业发生联系，便于相关技术、技能和知识的转移，港区内投资企业可在海关通过保税合同的方式，办理暂时进口到自由贸易港所在国关税区进行维修、加工、展览等经营活动的手续。海关还应在港区内投资企业发生产品内销、国内关税区出口自由贸易港或由此再转口输出货物时，对相关产品和应税原材料征收税收。

综上分析，自由贸易港建设之初所制定的管理体制、政策框架、行政流程、法律法规等决定着其发展前景。为了最大限度发挥自由贸易港的作用，需格外重视自由贸易港建设涉及的功能定位与本国经济发展、整体国际贸易状况的融合程度，合理规划自由贸易港的法律、管理体制、政策规则等制度框架。

三、建设自由贸易港需要把握的方向

为了最大限度利用自由贸易港对外开放度、自由度和便利化等优越性，促进对外贸易和经济发展，就要把握国际自由贸易港建设发展趋势，以制度、体制和政策创新为立足点，推进自由贸易港建设。

第一，实行规范的市场经济体制。市场机制在资源配置中起决定性作用，遵循契约自由、选择自由的理念，企业根据国际市场的需求自主决策，追求投资收益最大化，政府不与民争利，只负责弥补市场缺陷，提供公共产品，打击垄断，保障要素和产品、服务价格灵敏反映资源稀缺程度，维护市场秩序，维护法纪，保护经营者和消费者合法权益，监管市场有序运行，为市场主体提供优质服务。

第二，降低交易成本，资源高效配置。构建完善的基础设施体系，海陆空运输物流便捷，港区企业便捷地连通世界市场，保持低廉的物流成本；行政手续简便快捷，管理透明高效，政府服务功能完备，货物通关快速，投资管理实行负面清单制度和注册备案制，最大限度降低行政成本；人员出入境简便，自由流动，创造宜居的生活环境，保障人力资源供给充裕，劳工效率高；建立完善的金融体系和金融环境，实行宽松的货币兑换制度和完善的融资租赁体系，跨境业务结算便利，外汇自由转移，汇率、利率市场化，保障低成本的资金可得性；严格控制房地产价格，保障土地高效利用；全面实施财政激励措施，降低企业和消费者税费负担。

第三，强化法制建设。在自由贸易港区域立法内容里，提高规则的透明化程度和自动化功能；平等对待自由贸易港区域内不同投资者和投资形式，对外国和本地投资者，以及各种法律形式的投资都给予同样的优惠力度；制定鼓励自由贸易港区外企业进入自由贸易港区域进行开发建设的措施，并赋予其间接出口商的身份；允许在自由贸易港进行港区开发建设的企业向在港区内租户提供电力、电信、供水、排污等公用事业服务。

第四，注重港区内外经济联系。提升进入自由贸易港的货物出口加工、提高货物附加值、并完成加工后中转或复出口等相关业务的功能，并进一步扩大自由贸易港经营业务范围，包括离岸贸易和转口贸易、离岸金融、专业服务（如仓储、转运等）以及所有类型的制造和加工，将从国内港区外生产部门到港区内的货物、服务销售处理为“有建设性的出口”，执行港区内所有相关的出口激励措施，加强自由贸易港与国内其他地区的经济联系。

四、建设自由贸易港需要妥善处理的几个问题

1.明确设立自由贸易港的目标。设立自由贸易港主要不是优惠政策洼地，而是深化改革开放的平台。我国设立自由贸易港的尝试是为了深化开放，促进改革和发展，培育新型贸易业态和国际竞争新优势。一方面，利用我国海岸线长、离岛资源丰富的条件，探索建设自由贸易港，有助于打造对外开放层次更高、内外资企业营商环境更优、对周边乃至全国经济辐射作用更强的开放新高地，推动开放型经济创新发展。另一方面，针对新时期改革开放的特殊性，赋予自由贸易港建设更大的改革自主权，使之成为改革攻坚期和深水区的改革试验田，探索建立更加尊重市场规律、更好发挥政府作用的机制体制的先行区；引领国际经贸规则变迁，提高我国在全球经济治理领域的话语权，营造并建设开放型世界经济体系，制约“逆全球化”倾向，在推动形成全面开放新格局中打造更高开放水平的开放平台和载体。

2.按照由易到难的顺序分步推进自由贸易港建设

探索建设自由贸易港，需要综合考虑各种影响因素，认真评估自由贸易港的建设成本和难度，根据由易到难的顺序，分期分批设立建设自由贸易港。

按照地理范围考虑，实行境内关外管理模式的自由贸易港难易顺序分别为：港口所在整个岛屿、港口及所在城市部分区域、港口及所在城市全部。港口所在整个岛屿作为自由贸易港与内地分割简便，利于封闭管理；港口及所在城市部分区域作为自由贸易港一线放开、二线管住有一定难度，二线设置成本相对较高；港口及所在城市全部设为自由贸易区的二线管理距离长、空间大，成本最高。

按照开发目标考虑，纯粹工商实体性的自由贸易港注重自身的建设发展，达成建设目标的难度相对较低；宏观经济环境促进性的自由贸易港更符合我国探索建设自由贸易港的根本目的，但涉及多重业务内容，需要一整套的制度和政策设计，短期内不宜达成建设目标。

按照主体功能考虑，贸易型自由贸易港功能单一，建设和管理难度最低；工贸型自由贸易港涉及贸易和出口加工制造业务，建设开放难度增加；综合型自由贸易港涉及更广泛的产业领域，建设难度最高。

在探索建设自由贸易港过程中，可以优先选择港口资源优良的岛屿，建成纯粹工商实体性的、功能相对单一的贸易型自由贸易港；选择港口及所在城市部分区域，建成纯粹工商实体性的工贸型自由贸易港，并逐步向宏观经济促进性的综合自由贸易港方向拓展；再选择港口及整个城市，建设宏观经济促进性的综合自由贸易港；最后再选择内地及边境地区，设立不同功能的自由贸易港。

3.避免地区竞争一哄而上

在十九大提出探索建设自由贸易港后，各地表现出极高的热情，纷纷谋划设立自由贸易港。中国（上海）自由贸易试验区提出升级自贸试验区，在上海的洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等海关特殊监管区域内，设立自由贸易港区；天津、广东、福建、浙江、辽宁等沿海已经设立自由贸易试验区的省份均提出在自由贸易试验区的基础上探索建设自由贸易港；海南、江苏、山东提出利用保税区等海关特殊监管区的条件，建设自由贸易港；中西部的河南、湖北、重庆、四川和陕西5省均认为已经设立了自由贸易试验区，进一步建设自由贸易港将为内陆地区开发开放带来新机遇，也是破解中西部区域发展不平衡的方式之一；安徽等内陆省份提出要“主动跟进融入自由贸易港建设”。总之，全国各地无论沿海还是内地各省均对申报建设自由贸易港抱有极大兴趣。对于各地建设自由贸易港推进开放、改革和发展的热情，应给与鼓励，但更要避免一哄而上，防止借申报建设自由贸易港之机炒作房地产和股市，要有条不紊地推进。不管是否被批准设立自由贸易港，各地都应深化改革开放，推进贸易投资便利化、自由化。

（桑百川，对外经济贸易大学国际经济研究院院长；邓寅，对外经济贸易大学博士生）