表1  国际典型高水平自由贸易港的政策安排

资料来源：根据相关资料整理得出。

从国际高水平自由贸易港实行的相关政策看，在外商投资方面，除了极少数敏感行业如电讯、广播、军工等明确外资进入受限外，其他行业外商均可自由投资和经营，且外资企业与本国企业一样享有国民待遇。在贸易监管方面，多数自由贸易港已实现无限制通关，基本实行货物自由进出港区、无需即刻报关的监管政策，货物可在区内自由存储，监管部门只对区内货物进行抽检。在外汇管理方面，大多数自由贸易港均实行放松金融管制政策，推行区内金融自由化，外汇交易不作限制，外汇兑换自由、资金进出自由。在税收方面，全部实行零关税政策，同时给予区内企业较低的企业和个人所得税优惠，甚至在一定期限内免征企业和个人所得税。此外，部分自由贸易港对区内企业间的交易给予免征增值税的优惠。可见，全球高水平自由贸易港相关政策的实行虽然存在一定程度上有所不同，但宽松的投资和营商环境、高效的通关监管模式、自由的外汇交易市场及优惠的税收政策均是高水平自由贸易港运营不可或缺的关键要素。

（二）高水平自由贸易港的发展成效

自由贸易港的建设运营在很大程度上促进了当地经济繁荣，拉动了对外贸易发展，提升了国家与地区的整体竞争力。仅以同处亚洲的中国香港、新加坡和迪拜（以阿联酋数据为参考）三个自由贸易港为例，其经济自由度指数、世界竞争力的排名均能反映出自由贸易港对地方经济社会发展的贡献和促进作用（见表2和表3）。

表2  高水平自由贸易港的经济自由度总分及排名

资料来源：根据美国传统基金会历年《经济自由度指数报告》及公开资料整理得出。

表3 全球高水平自由贸易港的世界竞争力排名

资料来源：根据瑞士洛桑国际管理学院(IMD)历年《世界竞争力报告》及公开资料整理得出。

从中国香港的情况看，至2018年香港已连续24年被美国传统基金会评为全球最自由经济体；根据瑞士洛桑国际管理发展学院发表《2017年世界竞争力年报》，在其调查评估的全球63个经济体中，香港连续两年被评为全球最具竞争力的经济体，瑞士、新加坡和美国分列第二至第四位。从新加坡自由贸易港的情况来看，根据2016年9月国际清算银行（BIS）发布的三年一次的调查报告，新加坡外汇市场发展迅速，在2016年4月的日均交易量高达5170亿美元，比2013年4月的3830亿美元增长了35%，是继英国和美国之后的全球第三大外汇交易中心；根据2016年8月世界银行发布的《物流绩效指数报告（2016）》，新加坡在全球160多个国家中位列第五名，同时位列亚洲榜首，是世界贸易和国际物流的重要枢纽；根据2017年9月发布的第22期全球金融中心指数（GFCI）排名报告，新加坡是继伦敦、纽约、香港之后的全球第四大金融中心，位列第四名，已连续多年位列全球前五名。得益于实行自由贸易和自由港政策，阿联酋迪拜已成为中东北非地区最重要的国际航运、贸易、物流、金融中心。可见，自由贸易港的发展对促进国家或地区经济发展，提升国际竞争力和影响力至关重要。

二、我国探索建设自由贸易港的背景与意义

我国政府最早提出探索建设自由贸易港始于1983年。当时的福建省委书记项南向前来厦门视察工作的邓小平同志提出，在厦门建设“货物自由进出、人员自由往来、货币自由兑换”的自由港。1985年，国务院在《关于厦门经济特区实施方案的批复》（国发〔1985〕85号）中同意厦门“逐步实行自由港的某些政策”。随后，时任厦门副市长的习近平同志主持编制了《厦门经济社会发展战略（1985-2000）》，系统规划了厦门建设自由港的一整套方案，对自由贸易试验区的概念与分类、厦门实施自由港政策的必要性、实施条件、发展模式与功能、阶段特征与配套条件都进行了深入研究。但是由于受各方面条件的限制，这一政策构想未能落地实施。此后，天津、上海、深圳等地均有建设自由贸易港的研究或者规划。

2017年3月31日，国务院在印发的《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》中提出，“在上海的洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等海关特殊监管区域内，设立自由贸易港区”。与此同时，《中国（浙江）自由贸易试验区总体方案》在表述其三年建设目标时，提出“对接国际标准初步建成自由贸易港区先行区”。10月18日，习近平总书记在党的十九大报告提出，要“发展更高层次的开放型经济”、“推动形成全面开放新格局”，“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”。11月10日，汪洋副总理在《人民日报》发表署名文章，指出“自由港是设在一国（地区）境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区……探索建设中国特色的自由贸易港，打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地，对于促进开放型经济创新发展具有重要意义。”2018年3月5日，李克强总理在第十三届全国人民代表大会第一次会议上作《政府工作报告》，也明确提出“全面复制推广自贸区经验，探索建设自由贸易港，打造改革开放新高地”。可见，建设自由贸易港的时机已成熟、条件已具备，对我国构建开放型经济新体制具有重要的意义。

（一）推动形成全面开放新格局的必然要求

2001年加入世贸组织后，我国经贸规则逐渐与国际接轨，进出口贸易快速增长，已发展成为全球第二大经济体和进出口贸易第一大国。入世以来，我国按照入世议定书的各项条款，大力推进全国外贸政策改革，形成统一透明的经贸体系，大幅度降低进口关税，进一步开放市场，放开外贸经营权，改善外商企业投资环境，加大对知识产权保护力度，合并对内对外的商品检验机构，建立了符合世贸规则的外经贸管理体制。习近平总书记指出，“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。”十九大报告提出，要加快形成以“一带一路”为重点的全面开放新格局，推动建设开放型世界经济。探索建设自由贸易港，更好地探索发挥市场在资源配置中决定性作用的新机制，进一步探索扩大服务业开放的新体制，加快完善适应双向开放的投资管理体机制，打造最高水平的营商环境，集聚全球高端要素，为推动形成全面开放新格局提供经验。

（二）参与国际经济合作竞争的现实需要

自由贸易港与自贸试验区都是特殊经济区，但自由贸易港开放的程度更高。改革开放后，我国先后设立了经济特区、经济技术开发区、高新技术开发区、海关特殊监管区域等经济功能区，成为投资和外向经济发展平台。其中，海关特殊监管区赋予承接国际产业转移、连接国内国际两个市场的特殊功能和政策，由海关为主实施封闭监管的特定经济功能区域，包括保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区、保税港区、综合保税区等六种模式。自由贸易港建设不是对自由贸易试验区的简单升级，而是要对标国际高水平自由港，实现对海关特殊监管区政策的超越，形成具有强大贸易功能的新载体，为推动我国国际经济合作、对外贸易转型和提升国际贸易竞争力提供支撑，自由贸易港的建设是我国参与国际经济合作竞争的现实需要。

（三）推动自由贸易试验区深度发展的政策需求

设立自由贸易试验区是新时期深化改革和扩大开放的重大举措，4年来已取得了一系列制度创新成果和深化改革经验，而建设国际高标准、高水平自由贸易港，是进一步推动自由贸易试验区深度发展的政策方向。自由贸易港的运营需建立健全有序竞争的投资管理体系、促进贸易转型升级和通关便利的贸易监管服务体系、深化金融开放创新和有效防控风险的金融服务体系、符合市场经济规则和治理能力现代化要求的政府管理体系。因此，自由贸易港对开放制度体系的探索与完善，将为自由贸易试验区的发展积累更多可复制可推广的制度创新经验。

三、我国建设自由贸易港面临的制度瓶颈

自2013年9月中国（上海）自由贸易试验区挂牌以来，国内自贸试验区已形成“1+3+7”的雁阵格局，自由贸易试验区以制度创新为核心，在投资便利化、贸易便利化、金融开放创新、政府职能转变、法制创新等多个领域开展全面改革创新，形成了一大批可复制可推广的经验，成为新时期我国全面深化改革和扩大开放的试验田。 但总体而言，自由贸易试验区深化改革目前仍存在制度改革授权不足、改革创新效率不高、法制建设相对滞后、风险管控能力不够、要素流动尚不通畅等制度瓶颈。

（一）制度改革授权不足

国务院发布的自由贸易试验区总体方案虽赋予了各个自贸试验区先行先试的使命，但囿于国内现有法律的相关规定，以及自由贸易试验区先行先试的权力有限，自贸试验区4年多来的制度创新仍然受制于现存的行业法律与规章制度的约束。如，自由贸易试验区实施的外商投资准入中的负面清单制度，其清单内容的优化和改进属于中央事权，因此，在推进清单改革的过程中必须逐级上报至国务院审定后方可实施。同时，负面清单所涉及的行业突破需要逐个找到相关行业主管部门做单点协商，这在一定程度上导致外商投资进一步开放存在较大的难度。此外，在现有投资、贸易政策框架下，对外经贸合作的事权主要在部委及省市政府，但由于配套性改革滞后，存在市场要素互联互通办法不多、互认互利机制不畅的问题。

（二）改革创新效率不高

中央各部委结合部门职能出台了很多支持自由贸易试验区发展的政策措施，但这些政策措施的内容均属相对原则，需要地方和自由贸易试验区层面进一步探索形成实际操作方案。而经过地方和自由贸易试验区研究形成配套制度后，还需要再上报部委有关部门进行审批实施，导致方案实施环节多、程序长、效率低。同时，部际发挥协调合作的工作机制作用还有待进一步强化。虽然自由贸易试验区工作部际联席会议制度发挥了极为重要的作用，但仍存在推动事项力度不够大，涉及部门、层次太多协调难度大等问题。

（三）法制建设相对滞后

目前，全国人民代表大会尚未出台关于自由贸易试验区的专门法律法规。国务院虽然对海运、认证等法律法规进行了调整，商务部、人民银行、交通运输部、银监局、工商、税务、海关等部门对一部分行政法规进行了调整，但自由贸易试验区尚不具备法律赋予的决策自主权，使得相关制度改革与国际经贸规则的标准仍有一定差距。法制保障层级的问题，不仅影响了制度创新的整体推进速度，而且导致重点领域的改革，如对外投资、金融创新等领域的改革步履维艰，无法取得实质性突破。

（四）风险管控能力不够

在自由贸易试验区的改革探索中，关于“一线放开”的制度改革不断推进，但关于“二线管住”尚未给予更多的探索，更注重的是“二线有限渗透”。然而，按照自由贸易港实现免于惯常海关监管，最大程度方便货物贸易进出的要求，就意味着一旦自由贸易港的一线彻底放开，二线能否高效管住一线放开带来的冲击是至关重要的。 就目前自由贸易试验区的海关、检疫、进出口等部门的监管体系看，相应的监管制度、监管手段、监管技术、监管设施及监管人才尚有一定缺失，仍需加以完善和改进，以提高监管及处理危机的能力和效率。

（五）要素流动尚不通畅

 自由贸易港与自由试验区最大的区别就在于，自由贸易港是全面全方位的开放，实现货物、资金、人员、信息等要素流动高度的自由。但从我国自由贸易试验区实践看，区内仅实现了在货物流通方面的开放，其他几大要素的自由流动尚未实现，要素自由流动尚面临较多的制度障碍。如，实现货币自由流通需涉及外资银行准入、人民币汇率开放、资本项下放开等相关制度的进一步改革；人才、信息的自由流动也需要进行新的制度安排，要给予区内企业聘用的外籍人才更多的优惠政策及建立更加高效的信息流通机制。

四、我国建设高水平自由贸易港的政策路径

从开放理论与国际经验来看，自由贸易港是“开放程度最高的自由贸易试验区”，是要素报酬最大化的区域经济组织模式和制度形态。因此，我国建设高水平自由贸易港应以打造“境内关外”新平台、实现“四大自由”新格局、引领“一带一路”建设新趋势为目标，并在实施系列促进市场要素自由流通政策措施的基础上，形成以点带面逐步落实的自由贸易港建设发展路径。

（一）树立高水平对外开放的政策目标

第一，打造开放型经济发展“境内关外”新平台。境内关外是自由贸易港的最显著特征，借助港口区域的自然条件划定区域，用“物理围网”方式实现“一线开放、二线管住，区内自由”。建立高水平自由贸易港有利于促使我国打造国际经贸合作新平台，获得更大规模的国际贸易增量；有利于推动我国由国际贸易大国向国际贸易强国转变，提升全球价值链的国际分工地位；有利于加快我国国际贸易制度创新，引导对外开放经济向纵深化发展。

第二，实现开放型经济发展“四大自由”新格局。改革开放40年来，我国对外开放经历了由点到线、由线到面的发展进程，即实现了由经济特区到保税区再到自由贸易试验区的不断发展。建立高水平自由贸易港，是我国对外开放持续发展、持续升级的具体体现，将为我国对外经济发展汇聚新动能、构建新格局。自由贸易港应通过制度创新实现港区内货物、服务、金融和人员自由流动，通过制度创新促进生产和服务要素在充分自由流动的基础上，实现高效率、高效益的优化配置，即达到要素报酬的递增和最大化要求。

第三，引领开放型经济发展结合“一带一路”新趋势。我国探索建设自由贸易港要立足新型的国际分工模式，自由贸易港是一种“贸易发展极”，通过发展后形成的集聚效应和辐射效应，可成为贸易发展的“桥头堡”以及“一带一路”建设的重要载体。自由贸易港建设应与“一带一路”建设紧密结合，以沿线国家为依托、为纽带，加快构建面向全球的自由贸易网络。在全面提升我国对外开放及合作水平的同时，展现大国形象、大国责任，为世界经济发展贡献中国力量和中国智慧。

（二）实施促进市场要素自由流动的政策措施

第一，实施以外商投资准入负面清单和国民待遇的投资政策。在投资领域采用负面清单加国民待遇政策。可在自由贸易港试用完全不同于自贸试验区的负面清单，大幅削减现有负面清单范围和条目，只是将个别少数不允许外资介入的行业列入清单，其他行业则完全可对外资开放，实现内外资投资一律平等，且不设内外资投资股权限制。进一步明确“准入前国民待遇”中“国民”的具体范畴，清晰界定内资与外资企业可进入的领域，并确保在此范畴内中外企业享受同步开放、鼓励同台竞争，从而提高外商企业利好的投资预期和积极性。

第二，实施高水平集约化的贸易监管政策。探索实行单一机构主导下的协同管理体制。中央垂直管理的口岸监管部门向自由贸易港管理机构运营主体授予部分事权，建立权责一致、分工明晰、协同高效的区域管理机制。建立政企共同的一体化信息管理服务平台，依托国际贸易单一窗口，建立自由贸易港管理机构与运营主体统一的一体化信息管理服务平台，实现企业运营信息与监管信息实时对接，即以智能化手段实现管理机构与企业的有效对接，为“一线完全放开、二线高效安全管住”打下基础。

第三，实施港内和国际互连互通的金融政策。完善自由贸易区账户制度，突破现有外汇管理体制的制约，自由贸易港内均实行金融自由化外汇管理政策，对外汇交易不作任何限制，完全实现外汇兑换自由、资金进出自由。吸引产业基金到自由贸易港投资，培育互联网金融，推进物流贸易、智能制造、跨境电商、生物医药、信息科技等主导产业的股权项目投资。不断拓展现有自由贸易区金融交易平台，探索大宗商品现货市场与期货市场联动发展支持金融机构为大宗商品及衍生品交易提供更多金融服务。加快人民币清算体系基础设施建设，不断扩大人民币市场定价权，探索人民币国际化新路径。

第四，实施零关税或超低关税的税收政策。加快税收法制化进程，建立税收优惠目录，实行零关税政策，对境外进出自由贸易港的商品应实行免征关税政策。参照中国香港的标准，对于企业所得按照15%征收企业所得税，对于企业在海外的收入免征所得税。建立税收优惠目录，并将需要鼓励发展的行业列入目录，如，短板行业或朝阳行业等。

第五，实施以吸引国际人才为目标的人才流动政策。根据国际高水平自由贸易港所采取的人才政策，实施宽松的签证政策，对商务人士实行短期落地签证，以签发工作签证的方式为到自由贸易港从事商贸活动或进行交流访问的外籍人才提供出入境便利。区内商务人士和中介机构从业人员，按照其他自由贸易港的水平进行征收。在自由贸易港内按照国际标准建设医院、学校，提供完善的生活和工作环境，确保外籍人才能够在自由贸易港区内长期留居。应在落户、住房保障及子女就学等方面机遇期一定的便利和优惠政策。

（三）形成以点带面逐步落实的发展路径

第一，搭建国际化的自由贸易港的法制框架。在自由贸易港内暂停实施《海关法》、《出入境动植物检验检疫法》、《外汇管理条例》、《海上交通安全法》等法律法规或其中的部分内容。争取国家立法支持，由全国人大常委会制定《自由贸易港法》等专项法规，为自由贸易港跨境跨区域开放运行提供法治保障。由自由贸易港所在地的省市政府推动完善地方法规，配套出台自由贸易港的配套政策和措施，并及时修改原有不适的相关规定，为自由贸易港提供法律支撑。同时，可适当放开在自由贸易港的临时仲裁，以吸引外国投资仲裁机构将仲裁地放在自由贸易港。提供对国际投资仲裁的服务和管理，并通过对仲裁免签入港、给予仲裁员个人所得税的减免、给予仲裁机构在港内较低的甚至免除其税收的优惠政策。

第二，完善智能化的自由贸易港的基础设施。按照最高标准、最好水平建设自由贸易港的基础设施。以现代化的港口为基础，以云计算、大数据、物联网、智能控制等新一代信息技术与现代港口运输核心业务深度融合，实现港口资源优化配置，建成全自动化港区。推动建设智能港口、智能物流和智慧航运，完善围网、卡口等基础设施，实现物理围网和电子围网有效结合，通过“物理围网+智能卡口+联网监管”组合，落实封闭管理要求，实现真正的“二线管住”。

第三，搭建现代化的自由贸易港行政管理体制。尝试按照法定机构的性质，筹建自由贸易港管理机构，实行企业化、市场化的用人制度，吸引全球最优秀的管理人才到自由贸易港任职。按照授薪员额的方式解决人员编制问题。组建平台公司，实现自由贸易港内资源统一运用。对自由贸易港内的运行进行定期的效果评估，促进流程优化和持续改进。

（陈诚：中山大学政治与公共事务管理学院/中国公共管理研究中心；林志刚：商务部国际贸易经济合作研究院副研究员；任春杨：前海金融控股有限公司博士后创新实践基地）