李双双、卢锋

（中国社会科学院财经战略研究院；北京大学国家发展研究院）

2018年上半年，中美经贸摩擦迅速升级，双方一度关系紧张甚至呈现贸易战一触即发之势。虽然经过双方三轮谈判，紧张态势有所缓和，然而双方经贸争端尚未定论，节外生枝风险犹存。尽管特朗普竞选之时即表示对华经贸强硬立场，并在上任初年对中国多有指责，然而去年中美经贸关系总体而言虽有波折，但也大体平稳。中美双方在今年春季经贸摩擦迅速升级超出众人预期。然而这一超预期现象却是美国全面调整对华经贸政策的必然结果，是美国在自身相对经济实力下降、国内结构性矛盾难以解决、总统中期选举等长短期问题累积叠加背景下作出的因应反应。中美经贸关系前景取决于上述影响因素变化情况以及中美双方努力方向。美国自身长期问题难以短期消除，决定中美经贸争端也非能在短期内解决。维持中美关系稳定，通过内外兼修政策缓和中美经贸摩擦是中方努力方向。

本文首先梳理特朗普执政一年多以来中美双边经贸关系演变历程，为理解当下经贸争端提供必要背景认识，接着分析美国调整对华经贸政策的典型特征。第三部分全面分析中美始料不及经贸摩擦升级的经济和政治逻辑。第四部分对中美双边经贸关系未来趋势做出判断，结尾部分得提出政策性建议。

一、特朗普执政以来中美经贸关系演变过程

虽然特朗普入主白宫才一年多，但是其上任以来中美经贸关系却经过了多个阶段跌宕起伏变化。特朗普竞选时即宣称若其当选，将对进口自中国产品全面征收45%高额惩罚性关税，并宣布中国为汇率操纵国。虽然当时有研究认为特朗普对华强硬表态只是竞选口号，付诸实践存在制度约束，然而其上任后随即推出《2016年中国履行世贸组织承诺情况报告》与《2017年总统贸易政策议程及2016年美国总统关于贸易协议项目的年度报告》（以下简称《2017年贸易政策报告》）两个重要报告，指责中国未履行入世承诺，抱怨当前全球贸易体制有利于中国却有损于美国，布局对华经贸政策调整，为中美经贸关系蒙上阴霾。

本着“和则双赢，斗则双输”的大局意识，虽然美方变脸，但中方做出积极努力，维持双边关系稳定。去年4月中美两国领导人成功实现会晤，宣布在全面经济对话机制框架下，双方将围绕贸易领域合作展开为期100天的谈判，以平衡中美贸易。5月上旬，中方公布《中美经济合作百日计划早期收获》，详列了双方达成的十项共识。在百日计划得到顺利执行后，中美两国经贸关系曾出现阶段性升温，以至中美两国领导人在7月上旬G20汉堡峰会上会见时还谈到适时开启一年合作计划。

虽然4月会晤以后形势好转，然而7月下旬中美经贸关系即转入低迷。被寄予厚望的中美首轮“全面经济对话”在7月19日结束后，双方未发布任何成果清单。8月中旬特朗普即指示美国贸易代表办公室对中国启动301调查。10月30日美国商务部发布报告，明确否定中国市场经济地位。11月特朗普对中国进行国事访问期间，双方签订2500多亿美元贸易投资大单，然而在飞离北京同日特朗普即在越南APEC峰会上批评中国进行不公平贸易。特朗普访华结束一周后，美国国会特设组织美中经济安全审查委员会（USCC）发布报告，主张加强对中国企业在美投资与并购的监管。

虽然去年中美关系一波三折，然而总体平稳。今年春季开始，中美经贸关系急转直下，经贸摩擦在短期内迅速升级。先是3月8日，特朗普签署232调查公告，决定对进口钢铁和铝产品全面征税。但是对加拿大、墨西哥、欧盟等盟友国家进行了临时豁免，暂时针对中国意味明显。接着在3月22日，特朗普签署301调查总统备忘录，公布对中国301调查初步裁决决定。在中国先后做出拟对约30亿美元和500亿美元自美进口产品加征关税的报复声明后，特朗普发表声明，表示将指示美国贸易代表办公室考虑征收1000亿美元额外关税。对此，中方表示如果美方公布新增征税产品清单，中国将毫不犹豫、立刻进行反击。301调查制裁尚未落地，4月下旬美国打出组合拳，激活中兴7年出口禁令，并研究动用《国际紧急经济权力法》限制中国在美涉及敏感科技行业的投资，导致双边经贸关系紧张程度继续提升。在美宣布激活中兴禁令次日，中国做出反击，准备对美进口高粱实施临时反倾销措施。

中美双方虽剑拔弩张，但是双方利益诉求不在打贸易战，因此5月初双方开始接触磋商，中美经贸摩擦转入谈判求解阶段。5月4日美国代表来京进行第一轮中美双边贸易谈判，双方未能就核心问题达成共识。5月17日，中方代表赴美参加第二轮谈判，并于5月19日发表双边经贸关系联合声明，达成“减少美对华货物贸易逆差”、“增加美国农产品和能源出口”、“增加制造业产品和服务贸易领域贸易”、“重视知识产权保护”、“鼓励双向投资”、“保持高层沟通”等六方面共识。

然而当中美经贸争端理应和解，贸易战风险本该解除之时，美国出尔反尔，中美经贸争端解决节外生枝。5月29日，白宫发布声明将于6月15日对500亿美元进口自中国商品征税关税，同日白宫表示将缩短到美国攻读机器人、航空航天和高科技制造等专业中国留学生签证有效期。对于美方突然转变态度，中国官方发表声明，表达强烈不满。6月2日美国商务部长罗斯抵京，进行第三轮中美贸易磋商，双方未再发表联合声明，意味或将有进一步磋商。

二、美国对华当前经贸政策特征

特朗普调整对华经贸政策主要是服务其“美国优先”战略目标，通过全面布局，又有所侧重地接续出招，不断向中国施压，以迫使中国做出适应美国需求的让步和调整。特朗普当前对华经贸政策具备四个方面特征。

一是全面布局，系统调整。一方面，特朗普通过国家层面系列战略报告全面布局对外经贸政策调整，并将对华政策调整作为其对外经贸政策调整的重要部分。美国《2017年国家安全战略报告》通过将经济安全上升到国家安全高度，从美国国家安全和国家利益角度，将美国对外经贸政策作出系统调整。而《2017年贸易政策报告》则专门对特朗普政府在贸易方面部署了四大任务，包括：严格执行美国贸易法规；动用全部手段鼓励其他国家向美国开放市场；保护知识产权；谈判更好的贸易协定。另一方面，特朗普从政治经济军事整体调整对华政策，对华经贸政策调整是其对华政策全面调整的重要部分。美国《2017年国家安全战略报告》将中国定位为“战略竞争者”，称中国为修正主义，认为中国“在政治、经济和军事领域与美国竞争，并利用技术和信息加速这些竞争”。在这种认识下，美国在政治、经济、军事方面全面调整对华政策，并将经济与政治挂钩，将经济安全与国家安全等同，并将对华经贸政策调整作为其全面对华政策调整的重要一环。

二是软硬兼施，故伎重演。特朗普一方面通过总统备忘录、APEC演讲等方式高调指责中国贸易行为不公正，要通过加征关税、限制投资等方式制裁中国，另一方面推特示好，表达对中国的理解，对中国领导人的友谊。特朗普在APEC演讲中表示中国的不公平贸易造成了美国的贸易赤字，是不能接受的。在中国开出500亿美元关税清单报复美国301调查之后，特朗普表示要加征1000亿美元关税。但是三天之后又突然发推特表达与中国国家领导人的友谊，并表示“两国都会有美好的未来”。与此同时，特朗普政府将特别保障措施、301调查、232调查等已搁置多年的贸易调查政策激活，并重提非市场经济地位问题，故技重施，多方面施压中国。

三是在知识产权、技术转移方面限制中国，防止中国在技术方面赶超。不同于过去的贸易摩擦主要是针对倾销、补贴等价格竞争，美国对华经贸方面限制已经扩大和提升到技术层面。美国贸易代表莱特希泽表示，“中国制造2025的十大关键领域，都将被列为关税政策重点关照对象……保持美国的技术优势是美国经济的未来”。《2017年贸易政策报告》强调“就知识产权而言，特朗普政府将实施充分而有效的美国知识产权保护与执法。”美国《2017年国家安全战略报告》表示“美国必须保持在研究和技术方面的领先地位，并保护我们经济免受不公平地获得我们知识产权的竞争对手的影响。”美国在其国安报告中指责中国窃取其知识产权，并利用美国的技术创新与美国展开政治、经济、军事竞争。因此，美国在对抗中国不公平经贸行为的同时，需要保护美国知识产权，并限制对其敏感技术的收购。在报告指导下，美国对中国发起301调查，并决定通过四方面政策对中国知识产权、美国企业对华技术转移进行限制。

四是特朗普总统对华政策看似反复无常，实则岿然未动。特朗普对华经贸政策表面看来反复无常，出尔反尔，实则其从未改变其既定对华政策，中方的短期让步和让利来者不拒，也会从推特上表达一下友好，但是并不意味着特朗普对华强硬态度发生根本改变。特朗普曾经自我评价道“我经商的风格是简练和直截了当。我的起点很高，然后就一直努力下去，直到得到所追求的东西。虽然，有时候得到的比追求的要少，但更多的时候，我能够得到所追求的。”“我依靠灵活性来保护自己。” 他这种经商的风格也延续到了执政中，通过灵活的手段达成自己的目标。由于不计较手段，只在意结果，有别于政治家的一贯作风，所以给人的表象是反复无常，其实他要求中国让步，以美国利益优先的目标从一而终，只要认为目标尚未达成，难免会继续“折腾”，不在乎争议，正如他自己所说“我做事总有点儿与众不同，我不在乎有争议”。

三、中美经贸摩擦升级的经济政治逻辑

中美双边经贸关系出现摩擦并不是特朗普时期的独有现象。但是不同以往的是，过去中美经贸摩擦主要是美国经济下行时期，美国总统将对华强硬作为转移注意力的政治经济牌。但是特朗普则是在美国经济向好时期对华强硬，并且表现出一种全面摊牌的阵势。看似特朗普不按套路出牌，但是深究个中缘由，则有着长期与短期因素叠加造成的必然性。

1.新兴贸易大国与守成贸易大国之间贸易摩擦增加是合历史规律现象

从近现代全球贸易历史角度看，如果以出口全球占比为衡量指标，全球贸易中心发生了三次转移，第一次是由荷兰转移到英国，第二次是由英国转移到美国，第三次是从美国转移到中国，第三次贸易中心转移正在发生之中。在贸易中心转移过程中，原贸易中心与新贸易中心之间经贸摩擦难免会加剧。在美国成为新的贸易中心后，在上世纪80年代曾经面临来自德国和日本的压力。这段时期美日、美德贸易摩擦严重。新世纪以来，中国出口贸易迅速增长，从2007年开始超过美国成为最大出口国。与此相伴，中国也成为世界上遭遇贸易摩擦最严重的国家。特朗普调整对华经贸政策，向中国发起更多贸易争端与中国出口全球占比超过美国，成为全球新的出口贸易中心的历史背景有着必然联系。

2.中美相对经济实力变化引起美国忧虑

中美相对经济实力变化引起美国焦虑情绪，并通过调整对华经贸政策，限制中国经济与技术追赶，实现“让美国再次伟大”的目标。二战之后美国是世界上绝对强国，经济实力全球最强，并且与其他国家拉开巨大差距。但是布雷顿森林体系解体之后美国经济实力出现相对下降，而中国伴随改革开放经济开始起飞并保持数十年强劲增长，经济实力实现快速追赶。虽然从经济总量和人均产出等诸多方面中国与美国仍存在不小差距，但是在特定方面中国已经超过美国。比如，从对全球经济增长贡献看，在2007年之前美国对全球经济增长的贡献在中国之上，2007年之后二者互换；从工业增加值看，中国工业增加值在2009年超过美国；此外，中国制造业增加值全球占比也在2009年超过了美国。