陈宇 肖孟璇 何杨

（中央财经大学财政税务学院）

一、特朗普时代的“美国新政”

特朗普就任美国总统之后实施了一系列的改革，主要包括财税、贸易、能源和环境等方面，他声称要重振美国经济，增加美国就业机会，让美国继续坐稳“经济霸主”的地位，同时他希望减少美国贸易逆差，实现能源崛起。特朗普政府在“新政”实施过程中，稳操税制、贸易、能源改革一盘棋，通过税制改革增加居民可支配收入，刺激国内消费；通过贸易政策改革降低国外产品竞争力，打开全球市场；通过能源和环境方面的改革，吸引投资并增加美国出口额。特朗普借助这三个方面的改革，力求通过消费、出口和投资拉动美国经济增长，同时能够增加就业、减少贸易逆差、实现能源独立。具体思路可归纳为图1所示。

图1：特朗普新政“一盘棋”思路示意图

（一）财税政策

由特朗普推动的财税改革从开始到正式落地大约经历了一年的时间，2017年12月22日，美国总统特朗普在白宫签署了《减税与就业法案》，这一最终的税改法案成为正式法律并生效，从2018年1月1日起，美国按照新的税改法案进行征税。特朗普税改法案的发展进程时间表如表1所示。

表1：特朗普税改法案的发展进程时间表

数据来源：根据美国国内收入局（IRS）网站公布资料梳理

特朗普的众多改革中最受关注的便是税制改革，此次改革是“里根税改”后力度最大的一次改革。此次税改主要着力于四个方面：一是降低税率；二是简并优惠；三是提高税制竞争力；四是优化国际税制，具体内容有以下几点：

（1）个人所得税的变化。第一，降低个人所得税的税率，调整替代性最低税（AMT）；第二，提高纳税人的标准扣除额和儿童税收抵免，但是废除个人和家属免征额；第三，限制房产税、抵押贷款利息、及医疗支出专项扣除标准。

（2）企业所得税的变化。第一，企业所得税最高税率由35%降至21%，取消替代性最低税（AMT）；第二，对2017～2022这五年内发生的资产投资成本100％费用化；第三，企业发生的利息费用设置扣除标准。

（3）国际税收方面。第一，实行“属地征收制”原则征收所得税；第二，境外子公司利润汇回将被课征一次性所得税，现金及现金等价物适用15.5%的税率，非流动资产适用8%的税率。

（4）其他方面。调整遗产税；对《平价医疗法案》中个人的惩罚性措施进行修改。

除减税政策外，特朗普还曾表示要消除奥巴马时期对于预算开支最高额度的限制，加大军事预算，削减政府和公共服务开支，同时特朗普计划要加大机场、道路等基础设施方面的建设，从而拉动美国内需，促进美国经济增长。

（二）贸易政策

特朗普指出美国现行的贸易体系不利于美国的经济发展，同时也不利于缓解美国国内的就业形势，他认为美国签订的许多协议都是美国做出了让步，这些协议大多都是对其他国家有利的，对于美国而言则“弊大于利”。因此，在竞选期间，特朗普曾声称要退出世界贸易组织（WTO），他上台后便宣布退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP），之后还宣称要重新谈判或终止北美自由贸易协议（NAFTA）。自由贸易支持者加里·科恩在2018年3月辞去美国总统经济顾问的职务，令外界更加担忧特朗普将在前往保护主义的道路上一去不返。特朗普上任以来的贸易政策梳理如下。

表2：特朗普上任以来的贸易政策

数据来源：根据新华网报道整理

为减少美国贸易逆差，特朗普不仅将中国、墨西哥等国列为“汇率操纵国”，同时还要采取对我国征收45%的惩罚性关税政策。2018年3月，特朗普依据“232调查”结果，宣布将对美国进口的钢铁加征25%的关税，对进口铝产品加征10%的关税，除此之外美国或将对太阳能板和洗衣机征收保护性关税。美国贸易代表办公室于4月公布的对中国商品加征关税的清单中指出，美国拟对涉及航空产品、高铁装备、生物制药、机器人等大约1300个独立关税项目加征25%的关税，中美贸易战涉及的领域如表3所示。另外，美国商务部工业和安全局于4月16日宣布，美国企业在7年内禁止向中兴公司出售零部件产品，并对中兴通讯处以3亿美元罚款，该罚款可暂缓支付，主要视中兴在7年间的协议执行情况而定。

表3：中美贸易战涉及的领域

数据来源：中国商务部网站

（三）其他政策

配合财税及贸易政策的积极作用，特朗普政府主要通过能源及环境政策的改革来吸引投资，增加出口额，减少贸易逆差。具体而言，主要做到以下三点：一是取消环境监管，撤销《清洁能源计划》和《气候行动方案》，退出《巴黎协定》，减少诸如此类的环境政策对能源发展的阻碍；二是重振煤炭行业，加大该行业资金投入，提供煤炭交易优惠政策和税收减免政策，支持发展高效、可持续的清洁煤；三是加强油气出口，重建油气基础设施，开展“拱心石XL”管道和“达科他”管道建设，进行页岩气革命。

二、“美国新政”对世界经济格局的影响

当前，美国仍是世界规则的主要制定者之一，其一举一动具有牵一发动全身的效果。特朗普就任美国总统后，推动美国历史上规模最大的减税改革，同时对贸易、能源和环境方面都做出了一些改变。可以预见的是，特朗普税改计划的实施及不断推出的贸易、能源新政策，将会对包括中国在内的国际社会产生一定的影响。

（一）税制改革将产生示范效应，引发新一轮的全球减税浪潮

2017年12月2日美国的《减税和就业法案》通过后，其税制改革即将进入实施阶段，税改在促进国内经济发展的同时也会产生示范效应。特朗普主导的税制改革中的重重优惠政策向包括美国在内的各国企业抛出“橄榄枝”，使各国不得不重新审视全球经济规则，紧跟美国税改步伐，对本国的税收政策和制度做出调整，从而引发新一轮的全球减税浪潮，间接造成国际经济的不良竞争，不利于国际税收政策的协调。

（二）美国或形成新的“税收洼地”，影响全球投资格局

纵观世界各地，“税收洼地”确实存在，但主要是小型经济体或某些地区借以吸引投资，通过外来资金进行货物生产或服务提供，进而促进其更好发展。这些经济体或地区存在某些劣势，税收优惠政策的制定确实能带来较好的促进作用，但是对于美国来说，其作为世界上第一大经济体，本身就具有市场优势，一旦成为“税收洼地”，势必会影响全球资源配置格局，产生“虹吸效应”，这对其他国家和地区的经济发展会造成不良影响，违背全球范围的税收公平原则，同时也将会对全球税制改革进程带来新的冲击和挑战。

（三）可能引发世界范围的“税收战”和“贸易战”

特朗普税制改革后，企业在美国的税负将会下降，在某种程度上会造成一些国家纷纷效仿美国减税政策，从而造成恶意的税收竞争，不利于全球经济的平稳发展。在对外贸易领域，一方面，税改后美国的商品成本降低可以以相对较低的价格出口到其他国家，对其他国家的国内经济会产生一些影响；另一方面，若美国对中国的进口产品征收45%的关税，那么与中国类似的被美国征收高额关税的相关国家便可能会对来自美国的进口产品征收较高的报复性关税，如若这样，将可能引爆全球贸易战。

（四）世界能源贸易格局将面临冲击

美国在能源方面的逐渐“独立”以及特朗普上台后的“美国能源优先”理念，势必会改变美国本土的能源市场，同时也会对世界的能源市场格局造成冲击。这种冲击在石油市场上更为明显，主要表现在两个方面：第一，美国的石油能源趋于独立，其进口需求便会下降，这会减缓世界市场对于能源尤其是石油等化石能源的需求；第二，美国的石油能源供应能力及出口能力提高，增加了全球能源供给，世界油价将进一步被拉低，世界范围的能源定价机制可能会发生相应的改变。除石油市场外，世界天然气市场也将受到美国能源新理念的影响，据相关人士统计，2018年美国将加大天然气的出口，至2020年，美国有望成为能源尤其是页岩气净出口大国，对于油气行业而言，这无疑会改变世界天然气供给结构，同时也会影响各国之间已有的贸易关系。

三、“美国新政”给中国带来的机遇和挑战

特朗普时代的“美国新政”引起了国际社会的热议，世界各国对于包括税改在内的各项改革能否取得预期成效褒贬不一。但不难判断，美国实行新的税改方案后，各国都将会做出一定的应对，以减少美国减税政策对于本国国内经济的冲击。对于中国而言，“美国新政”带来的既是机遇，也是挑战，中国应该正确对待特朗普实施的一系列改革。

（一）中国面临的挑战

1、特朗普“新政”将促使美国在华投资回流

此次税改针对美国跨国公司的另外一条重要优惠政策，就是将留存在海外的利润汇回美国将一次性课征一个较低的税收，即使税收不是企业进行生产经营需要考虑的唯一因素，但是低税负仍会在一定程度上会对美国的跨国公司产生影响。特朗普主推的“制造业回国”政策及各项税收优惠政策可能会吸引在华跨国企业资本、利润回流，这可能降低中国对外国直接投资的吸引力，削弱中国的“集群效应”，不利于我国进一步吸引外资。

2、吸引中国资本外流,我国税制面临压力

特朗普税改将会把一些产业和企业吸引到美国，因为低税率的存在，中国的跨国企业可能会增加对美投资，之前已有一些制造业企业流向美国，特朗普减税后将进一步增加比较优势。对于中国来说，其产业结构和美国较为互补，因此受到美国减税冲击预计可能相对小一些，而且中国近年来推行的一系列对企业减税降费措施，也有效对冲了这一影响。但是，随着中国的制造业向产业链上游攀升，与美国的交叉增多，受到的影响也会增大，中国的资本可能会一定程度的流向美国，对中国的经济发展造成长远的不利影响。美国公司所得税税率的降低也可能引发世界税制的“逐底竞争”，如此一来必将促使中国调整现有的企业所得税税率，以减小各国税制变化带来的不利影响，这必然会给国内税制改革增加新的挑战，同时也可能会影响个税、房产税等税种改革的进度，给我国税制改革造成更大的压力。

3、进出口贸易受阻，企业承受更大压力

特朗普将美国的贸易政策整体转向为“保护主义政策”后，美国将会按照其国内法对其贸易伙伴做出各种限制，加之美国将中国视为“汇率操纵国”和造成美国贸易逆差的主要来源国，因此中国企业对美国的出口贸易将会受到美国关税政策的影响，美国实施的反补贴税和反倾销税及对钢铁、铝产品加征一定比例的关税，也将一定程度影响中国进出口贸易的发展。同时，美国利用多边谈判不断要求各国加大市场开放力度，用以促进美国的出口交易，我国部分行业将会受到影响，企业也会承受更大压力。

（二）中国面临的机遇

1、为中国经济转型提供契机，刺激国内消费

虽然特朗普政府实施的一系列改革给中国带来了巨大的挑战，但不可否认的是“美国新政”也为中国经济转型提供了很好的契机，为中国现阶段实施的结构性减税政策提供了国际推动力，加快了中国税制改革和供给侧改革的进程。中国在面临“美国新政”带来的挑战时，也要不断做出相应的应对措施，这就要求中国必须加快国内经济的发展和各项改革进程，例如中国现行的供给侧改革和财税改革等，以此来减少美国改革带来的冲击，这样一来必然会推动中国经济向前发展，刺激中国国内消费，对中国的经济转型产生辅助作用。

2、有望增加美国能源等产品的对华出口

首先，随着美国页岩油能源的不断开发，美国石油资源在国内市场上供过于求，加之特朗普鼓励出口，对国内企业及跨国企业均实行了有利的税收优惠政策，因此美国势必会把更多的油气资源出口到世界市场，中国可以加强与美国的能源合作，开发中美合作新领域，将美国发展成为我国的原油进口国之一，完善我国的原油进口国结构，减少对现有能源进口国的依赖。其次，美国能源行业的发展一定会需要大量的资金、人员和技术的投入，中国能源企业对美国的投资机会逐渐增多，中国应该抓住此次机遇，合理加大中国企业对美国的直接投资，增加中国对美国的FDI总量并优化FDI结构。最后，美国希望促进贸易平衡，我国应努力促成能源、高科技产品、高档消费品等美国优势产品及电子科技、航天技术等美国优势服务的对华出口，紧跟美国先进技术的发展，提高我国居民消费水平，促进国内高新技术产业的发展。

3、树立大国形象，继续深化对外开放

美国在税收、贸易和能源领域的改革，表明了特朗普政府在税收竞争和对外贸易方面的态度，其在贸易领域的政策调整挑战了WTO规则，阻碍了自由贸易，对众多贸易伙伴产生了不良影响，而且，美国宣布退出联合国教科文组织、巴黎气候协定等，拒绝承担与自身地位相符的国际责任，给世界范围的政治经济新秩序带来了挑战，引起各方担忧。中国作为世界上最大的发展中国家，应该抓住机遇，树立自己负责任的大国形象，提高自己在世界范围的影响力。同时应该积极推进对外开放，加强中国与其他国家在能源、基础设施等方面的合作，让中国在全球经济发展中发挥自己的长处，为世界经济的发展进步尽一份力。

四、中国应该采取合理的应对措施

在全球经济一体化的背景下，特朗普政府实施的众多改革不仅影响重大，而且会对各国国内经济发展和世界经济现状带来不小的冲击。中国作为以流转税为主的国家，大约有90%的税收收入来源于企业，为了积极应对“美国新政”给中国带来的影响，我国应该保持对特朗普政府税收贸易新政的清醒认识，从自身角度来讲，中国应积极推动国内税制改革，同时也要加强对核心技术、核心部件及核心能力的研发应用，并应给予此类行业财税支持和倾斜，以促进中国高新技术和新兴产业的发展，减少对别国在核心技术领域的依赖；从两国关系角度来讲，中美应加强贸易协商，促进两国经济合作。具体可以做到：第一，继续完善税制改革，推进结构性减税政策；第二，优化关税结构，提高关税税收努力；第三，加强与美国的贸易磋商谈判，深化中美贸易和能源合作；第四，继续推进“一带一路”战略，深化对外开放与合作树立负责任大国形象。

（一）继续完善税制改革，推进结构性减税政策

我国的税制模式正在由以流转税为主体的模式向以流转税和所得税为双主体的模式转变，中国的税制改革应该从以下两方面进行：

首先，继续完善“营改增”的相关政策，推进结构性减税政策。与美国相比，我国所得税占全部税收收入的比重要小的多，因此我国税制改革的重点不应该放在所得税上，而应该放在流转税上，这样才能更好地产生减税降负的效果。近年来我国进行的“营改增”改革，就是结构性减税的重要举措，也是供给侧结构性改革的重要推动力，因此，我国应该继续完善“营改增”税收政策，按照“三档并两档”的方向减少税率档次，同时应进一步完善落实高科技企业和初创企业、中小企业的财税优惠政策，促进相关产业健康发展。

其次，加快个人所得税改革进程，尽快完善个人所得的课征办法，逐步合并征收项目，同时要适当提高免征额，增加子女教育、大病医疗等专项费用扣除，合理减负。此外，加快落实企业境外所得税收抵免政策和实施境外投资者境内利润再投资递延纳税等政策，增强我国税制的国际竞争力和吸引力。

（二）优化关税结构，提高关税税收努力

关税结构的繁与简制约着关税征管的效率，我国现行的关税政策仍然存在一些不足之处，例如关税税目设置繁琐且不够清晰，税率不够优化，关税整体税制有待完善等，这无形之中加大了关税的征管难度，增加了关税征管成本。在特朗普税制改革和贸易改革的背景下，我国应该不断完善关税结构，具体来说，一是优化关税税目，删除不合理的关税税目，细化差别较大的产品税目，减少关税税目的模糊点；二是区别对待不同类型的进口商品，对重大技术突破或技术革新产品加大税收优惠，促进相应产业的发展，同时应下调汽车和部分日用消费品的进口关税；三是积极扩大进口并鼓励出口，不断完善出口退税政策，缩减我国贸易逆差，促进产业升级和贸易平衡发展。只有不断完善关税征收管理办法，将关税税收努力发挥到极致，才能真正降低我国出口企业的税负，提高我国的对外贸易水平，促进我国经济更好地发展。

（三）加强与美国的贸易磋商谈判，深化中美贸易和能源合作

美国作为世界上最大的发达国家，其能源领域的崛起定会给其他依赖能源出口的国家带来冲击，对于中国来说，增加美国这一供应商，有助于完善我国的进口资源结构。因此，中国应该抓住美国税制改革和能源改革的机会，加强与美国的贸易磋商谈判，不断提高我国的对外开放水平，促进中美在贸易、能源和基础设施方面的合作。除此之外，还应该保持互利共赢的态度，主动扩大进口，积极促成高科技产品、高档消费品等美国优势产品及电子科技等美国优势服务的对华出口，同时应积极加强中美政府及商务部门的相互联系，加强中美双边关系，使中美双方政府能依法依规为两国企业创造公正、公平、稳定的法律和政策环境，维护双方企业的合法权益，使中美两国实现互利共赢。

（四）继续推进“一带一路”战略，深化对外开放与合作

特朗普税改鼓励海外利润汇回、打造“税收洼地”的做法给全球范围的国际税收体系带来了冲击，可能会出现“有害税收竞争”和“对BEPS项目的不合理应用”的现象。特朗普推行的“贸易保护”政策和可能挑起的贸易战，将损害世界自由贸易进程，影响各国福祉。此外，特朗普在能源、环境等领域的政策也将对各国产生持续影响。因此，我国应密切关注美国“特朗普新政”动向，及时调整我国的财税、贸易等政策。与此同时要继续推进“一带一路”战略，发现并建立新的贸易增长点，不断提高自身实力并稳固国际地位，打开有利于经济发展的新型对外贸易新局面。同时也要积极融入国际税收治理新体系，维护世界自由贸易秩序，树立负责任、开放、合作的大国形象，秉持共商共建共享的全球治理观，坚定维护多边主义，支持多边贸易体制，推动共同发展和进步。