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试论中美贸易摩擦持续情况下我们的对策

2019-06-30 15:52:17  来源:外贸发展局
 

孔庆江

中国政法大学院长教授

 

 2018年7月6日,美国对价值340亿美元的中国产品加征25%关税,以此为标志的贸易摩擦正式爆发,此后中美贸易争端不断升级。美国于2018年9月24日开始对来自中国价值2000亿美元的商品加征10%关税,并将在2019年1月1日开始将税率提高到25%,而中国也于同日对美国600亿产品加征5%-25%不等的关税,事实上到达贸易摩擦的巅峰并进入相持阶段。当然不排除特朗普采取的是以拉高危险程度迫使我方让步的边缘战(brinksmanship)策略,但考虑到美国源于所谓的“接触中国(engagement)”政策的失败而转向所谓的“遏制中国(containment)”政策,加上美国法律的授权,从特朗普不达目标就不罢手的架势看来,美国没有平息贸易摩擦的迹象,贸易摩擦继续延烧变成持久战的可能性极大,从而必然对两国贸易带来前所未有的冲击,可能使两国贸易面临窒息的风险,而中国与美国两大经济体甚至面临贸易脱钩。为此,我们一方面必须利用WTO贸易争端解决机制作为管控贸易争端和化解“贸易摩擦”的手段,另一方面,必须考虑应对中美贸易摩擦给国际贸易体系可能带来的冲击,积极参与WTO改革,同时为国际贸易体系的演变做好准备。

一、应对和管控中美贸易磨擦以维护我国在WTO中的制度性利益

在中美贸易摩擦延续的情况下,近期的政策选择必然是管控和化解贸易摩擦,而当务之急是充分利用WTO(包括其争端解决机制)来寻求目标的实现,而中期政策选项应是以同意改革促进WTO的生存,维护我国在WTO中的制度性利益。

从入世以来中国对外贸易和经济发展来看,WTO体制非常有利于中国。而且,对于经常受到美国等主要贸易伙伴诟病的中国经济体制上的某些问题,WTO现行的规则和争端解决机制并不能对中国构成制约,这实际上等于说:WTO一方面为中国创造贸易机会,另一方面,又不会影响现行中国经济体制的特色。因此,说中国在WTO体制中享有制度性利益,一点也不为过。

WTO是当今唯一的多边贸易体制,它不仅有一套消除贸易壁垒的对各成员方具有拘束力的规则和纪律,而且还为解决成员方之间的贸易争端提供了一套争端解决程序与规则。就WTO贸易争端解决机制而言,争端解决机制本身使得成员可以(应该)在多边体制内解决争端,而无须(不能)寻求单边措施,这个设计的目的是为了消除成员方滥用单边措施的风险并维持正常的贸易秩序。在现行的架构下,某一成员对另一成员提起申诉的能力没有限制,实际上为WTO成员使用争端解决机构提供了激励机制。由于WTO司法判例的深远影响,参与争端解决机制对于发展WTO法的解释与适用规则,以及发挥WTO法理在未来案件中效应至关重要。

因此,无论美国在贸易摩擦大背景下采取的是何种贸易措施,我们即应立即在WTO争端解决机构提起申诉(complain)。中国在WTO体制内寻求应对和管控中美贸易摩擦之道,目标之一不言而喻应该是特朗普政府在贸易争端解决程序中败诉,目标之二是维护于我有利的规则。

当然,WTO争端解决机制不能解决贸易摩擦所涉及的问题,但利用这个机制有助于管控争端。除了以规则为导向的争端解决机制以外, WTO的内部机构(上至部长级会议和总理事会,下至各专业委员会)也是讨论处理相关贸易问题的场所。 例如,中国如在WTO体制内寻求中美贸易摩擦解决之道,就能在国际社会彰显中方是多边贸易体制的积极参与者、坚定支持者和重要贡献者的形象。我们完全可以在争端解决机构和WTO其他内部机构高擎多边主义和自由贸易的旗帜,与单边主义和保护主义作斗争,因为如果多边主义和自由贸易受到威胁,经济全球化的进程遭到破坏,整个世界经济复苏都会受到严重威胁,这不利于包括中国在内的全球的共同利益。

二、贸易摩擦背景下国际贸易体系的演变

WTO为中心的国际贸易体系在美国发起的贸易摩擦中正在面临着解体的危险。目前,WTO已经身陷生存危机之中。十多年来,多哈回合久拖不决,发达成员数千亿美元的农业补贴没有一丝一毫的削减;电子商务等新兴业态在全球市场上风生水起,WTO却未能提供任何国际规范;已显示WTO作为一个产生多边贸易规则谈判场所的无能为力。更严重的是,面对史无前例的贸易摩擦,WTO未能阻止也无法解决;面对今天甚嚣尘上的单边主义、保护主义狂潮,WTO难以进行有效地制约。

更有甚者,美日欧贸易联盟初现,出现WTO被边缘化的风险。2018年6月20日美国特朗普总统在加拿大G7首脑会议提议零关税零补贴零壁垒的经济一体化方案,据报道德国表示赞成。2018年7月17日欧洲理事会主席唐纳德·图斯克、欧洲联盟委员会主席容克和日本首相安倍晋三在东京签署“经济伙伴关系协定”(EPA)。2018年7月25日美国总统特朗普和欧洲联盟委员会主席容克在华盛顿达成共识,同意“共同努力,以实现零关税、零壁垒,以及对非汽车工业产品零补贴。”

特别值得注意的是,在美国及其盟国的设计中,WTO的改革实际上指向中国的所谓“不公平贸易”措施。特朗普发动贸易争端不但为了所谓“公平贸易”,获取直接的经济利益,而更是为了企图改变中国的所谓的“非市场经济”体制。美国贸易代表办公室于2018119日发布的“中国遵守WTO规则状况年度报告指出,中国自加入WTO以来,“中国使用的很多政策性工具都是史无前例的,WTO其他成员方从来没有这样做过。”美国最主要的不满即是WTO不能处理所谓中国的“非市场经济体制”,“国家主导经济”或“国家资本主义”,具体而言是指中国所谓的“窃取知识产权”、“强制技术转让”,“国有企业(经济)对市场的扭曲”,“大规模的产业补贴”,和“产能过剩”问题。 前述中国遵守WTO规则状况年度报告表示,美国在2001年支持中国加入WTO是个错误,称“现在我们都清楚看到,WTO规则无法遏止中国扭曲市场的行为。”报告的用语,暴露了特朗普治下的美国对WTO处理中国特有的贸易政策工具的能力的极度失望。特朗普政府认为: WTO在一定程度上成为重创美国经济的源头,使其就业机会流向中国等新兴竞争对手;WTO未能为全球经济谈判达成新的规则;WTO规则将美国禁锢在不合理关税的承诺中;WTO争端解决一般都耗时很久,美国还指责上诉机构越权侵犯WTO成员主权,以此为由拒绝任命上诉机构法官,使其难以为继。美国以此“胁迫”,坚持要WTO进行全面改革,否则拒绝承认“多边贸易体制的中心地位”,甚至退出WTO。

与此同时,美国还与盟国协调立场。2018年5月31日,美国贸易代表罗伯特·莱特希泽(Robert E. Lighthizer),日本经济产业大臣世耕弘成(Hiroshige Seko)及欧盟贸易专员塞西莉亚马姆斯特罗姆(Cecilia Malmstrm)在巴黎举行会谈,发表联合声明,重申了他们对于美国、欧盟和日本以外“第三国非市场导向政策”的关切,表示就窃取知识产权、强制技术转让,国有企业(经济)对市场的扭曲,大规模的产业补贴,和产能过剩问题设置规则。欧洲已经正式提出WTO的改革方案。 欧盟的改革方案主要集中在三个方面:一是更新国际贸易规则;二是加强WTO的监督作用;三是完善争端解决机制,打破机制当前事实上趋于瘫痪的僵局。欧盟方案最为重要的看点是要求增加新规则,主要是针对所谓的“扭曲市场”行为,其中,产业补贴、国有企业和市场准入是最为核心的三个焦点议题。甚至在加拿大召开的没有美国和中国参加的12国WTO改革会提出的方案也相当程度上是指向中国的。 显然,在美欧日那里,WTO改革是针对中国的。

更令人担忧的是,美国还在企图与其最主要的贸易伙伴国缔结自由贸易协定,在协定中设置所谓的 “毒丸条款”,排除各缔约国将来与中国缔结自贸协定的可能性,这类条款甚至还有与中国已经缔结自贸协定的国家退出与中国的自贸协定而转向与美国缔结自贸协定,迫使其贸易伙伴在美中之间选边站。在北美自由贸易协定被包含了“毒丸条款”的美墨加贸易协定取代后,加拿大政府内部就传出杂音要求停止拟议中的与中国的自贸协定谈判。

在这个背景下,国际贸易体制面临以下可能性:第一种可能的情形,WTO基本上按照美国的意愿和条件进行改革,纳入了关于非市场经济的系列条款,在WTO改革达成的同时,美国不再阻止上诉机构成员的任命;

第二种可能的情形是WTO继续存在,但没有上诉机构的运作。实际上世贸成员之间的争端发生后,只要上其中的任何一个争端国提起上诉,即可使争端成为悬案,争端所涉及的WTO规则也就无法得到澄清。这样WTO实际上回到了之前的关贸总协定状态。

第三种可能的情形是,美国退出WTO,国际贸易体系成了一个没有美国参与的体制。这种情形发生的前提,是美国提出的WTO改革的条件没有被接受,美国认为继续留在WTO对其已经不利甚至没有意义

对第一种情形,表面上看,WTO的改革是在各方立场基本一致的情况下进行的,如果中国可以接受改革方案,就是一个妥协的方案,虽然不是最有利的,但也是最好的选择。不言而喻,这种情况下WTO的继续存在实际上是以中国做出重大让步以实质上改变自己的经济体制为代价取得的。但考虑到中国政治和社会制度的特性,美国提出的很多条件是中国现行的体制目前无法接受的。这个方案,极有可能不得不放弃。

第二种情形是一种被动的情形,实际上是维持现状。结果是WTO将成为无牙齿的老虎:成员国违反WTO协定将不受法律约束,单边贸易措施极有可能盛行,贸易争端不断而无法遏制,从而大大削减了WTO在全球经济治理中的支柱的作用,从而使中国不但难于维护自己利益而且在WTO体制中的作用也相应衰减。

对于第三种方案,在没有美国参与下,WTO的重要性必然下降,甚至下降到可有可无的状态,理由是:一旦退出WTO,美国必然会加强与主要贸易伙伴的自由贸易协定特别是超大型自由贸易协定的谈判,当美欧、美日乃至七国集团成功缔结自由贸易协定时,WTO就被彻底边缘化了。而且,这种趋势发展下去,WTO极有可能在数年里蜕变为一个美国不愿与之谈判自由贸易协定的国家和美国虽然与之谈判但暂时无法达成协定的国家的集合体。更严重的是,这些贸易协定的排他性质,将使中国的产品在美国和与其缔结这些协定的国家处于不利竞争地位。

三、中国对国际贸易体系的抉择

为了在WTO体制内谋求“更大的系统性利益”的战略目的,必须解决WTO的生存危机。对此,中国别无他选,应在高举自由贸易和多边贸易体制的旗帜,表明愿意就美国对WTO不满的问题进行谈判的意愿;只有以同意改革WTO,以维持WTO成员最低程度的共识。同时,坚持WTO改革的正确方向,必须是以确保WTO存在和运作作为优先考虑事项,为此必须确保上诉机构的运作,必须反对保护主义、单边主义,必须有助于推进世界范围的贸易自由化、投资便利化进程,必须坚持非歧视的原则。启动WTO改革,给我们利用WTO体制揭露美国的单边主义和保护主义提供了极好的机会,以彰显我们对多边贸易体制和自由贸易的支持。

然而,当美国及其盟友将我作为WTO改革针对的对象时,我们必须毅然做出抉择。遗憾的是,WTO未来发展的任何一种情形对中国而言,都有可能弊大于利。为此,我们必须做好准备和预案:

预案一,做好没有美国的WTO的准备。在特朗普多次作出要退出WTO胁迫他国同意按照其要求改革WTO的情况下,我们在参与WTO改革的同时,甚至也要做好接受“一个没有美国的WTO”(Pascal Lamy的准备,即设立一个等同于超大区域贸易协定(mega-regional trade agreement)的新WTO。这个没有美国的WTO对中国而言具有价值的大小,就取决于留在WTO里边的国家市场的大小。这个方案的不确定性在于WTO的其他成员国在面临美国以谈判自贸协定为手段进行拉拢时多大程度上愿意留在这个组织内。对中国而言,难度在于以怎样的条件吸引其留在WTO里。在我国不可能改变我们的根本经济制度的前提下,现实的办法是在市场准入上和中外企业之间、国有企业和私有企业之间的平权上作出让步,以缓解WTO其他成员国对我所谓“非市场经济体制”的问题的不满。具体而言,第一,要极大地开放我国市场、极大地增加外国商品和服务在我国市场的准入,以更好满足人民日益增长的对国际产品和服务的需求;第二,深化市场化改革,实施竞争中立原则,为国内各类中外企业创造公平的竞争环境。

预案二,做好以“一带一路”为平台的国际贸易体系建设。目前“一带一路”的制度建设停留在较低的层面上,主要体现在有关文件的效力等级上。自中国提出“一带一路”倡仪以来,已有100多个国家和国际组织积极参与“一带一路”建设,但基本上都是通过中国已与部分国家和国际组织签署关于共建“一带一路”的备忘录(包括地区合作备忘录、边境合作备忘录以及经贸合作中长期发展规划等)的方式来承诺的。从长远看,建设“一带一路”需要多边的制度建设。自贸协定作为一种经济层面的制度化合作机制,如果与“一带一路”建设结合在一起,会在“一带一路”沿线地区构建一种国际贸易体系,形成一个制度平台,为整个国际贸易体系带来重大而深刻的变革。以“一带一路”建设为抓手,围绕参与“一带一路”建设的国家,展开制度建设,特别是超大型贸易协定的谈判。可以分别在丝绸之路经济带沿线国家和海上丝绸之路沿线国家,分别推广促进以上海合作组织(SCO)和区域综合经济伙伴协定(RCEP)为平台的超大型自由贸易协定的谈判。