【内容提要】本文运用Hoekman的频度指数法对两岸在《海峡两岸服务贸易协议》项下的服务贸易自由化程度进行评估，揭示了两岸服务贸易自由化进程的推进，显示出“GATS+”的成效，应早日落实谈判成果，加强优势互补和产业结构优化，以实现两岸服务业的共同发展。

【关键词】海峡两岸 服务贸易自由化 《海峡两岸服务贸易协议》

一、引言

在新区域主义盛行的今天，以WTO为舞台的服务贸易多边合作谈判陷入停滞，与此同时自由贸易区（FTA）框架内的服务贸易自由化发展非常迅速，其谈判成果不但达到了多边服务贸易谈判成果的水平，还具有超《服务贸易总协定》（GATS），即“GATS+”的特点：服务开放承诺覆盖的广度与深度普遍超出GATS，四种服务提供方式涵盖的范围更广、自由度更高。

目前，中国大陆通过与五大洲28个国家和地区建设15个FTA，推动着服务贸易的快速发展。其中2013年6月21日在上海签署《海峡两岸服务贸易协议》（以下简称《协议》）格外引人注目。《协议》是基于两岸自由贸易协议《大陆与台湾的海峡两岸经济合作框架协议》（ECFA）框架下的服务贸易自由化协议。

2013年，大陆服务贸易进出口总额首次突破5000亿美元，比上年增长14.7%，总量在不断增加，在全球服务贸易排名仍居第3位。然而，与服务业占岛内生产总值比重高达70%、服务业就业人口占总劳动人口比重达58.76% 的台湾相比，大陆服务业仍然有相当大的成长空间。

相比之下，台湾虽然在服务业竞争力上具有优势，但却在新区域主义扩张中被极大地边缘化，使以服务经济为主体的台湾经济不断遭遇重击，其服务贸易增长连年出现下滑，近年来一直居于“四小龙”之末。2013年其服务贸易出口由2012年的25名下滑到2013年的26名，服务贸易进口由2012年的28名下滑到2013年的30名。

因此，缔建服务贸易自由化协议对两岸意义重大。对两岸而言，一个更加开放的服务贸易自由化协议将会极大的促进两岸服务贸易的发展。

二、《协议》的主要内容和两岸减让概况

《协议》是规范两岸服务贸易市场开放和处理与服务贸易相关问题的法律文件，它规定了双方在ECFA下开展服务贸易的权利和义务，使双方服务贸易合作有了制度保障。协议共24个条款和2个附件。其具体内容包括：第一章总则，阐明了本协议的目标，规定了与服务贸易相关的定义，并指出本协议适用于双方影响服务贸易的措施；第二章义务与规范，规定了公平待遇、讯息公开与提供、管理规范、商业行为、紧急情况的磋商、支付和转移、确保对外收支平衡的限制、例外和合作等相关规则，以明确双方开展服务贸易时应遵循的规则和义务；第三章具体承诺，包括市场开放、其他承诺、具体承诺表及其修改等条款。双方经过磋商达成的具体承诺表，作为本协议附件一；第四章其他条款，包括联系机制、审议、争端解决、文书格式、附件、修正、协议的生效等条款，对实施本协议的程序做了规定。

两岸服贸协议具体承诺表中有关服务贸易的分类遵循GATS服务贸易分类标准（MTN，GNS/W/120）。格式上，具体承诺表只涉及市场开放承诺和其他承诺，并没有国民待遇承诺。根据本协议规定，大陆与台湾应在GATS承诺的基础上作出更进一步的服务贸易自由化承诺。双方在除了教育服务之外的其他11个服务大类中均做出了市场开放承诺，涉及商业、通讯、建筑、分销、环境、健康和社会、旅游、娱乐文化和体育、运输、金融等行业。

三、《协议》签署后两岸服务贸易自由化程度评估

（一）评估方法与数据来源说明

本文采用Hoekman的频度指数法对两岸服贸协议的具体承诺表进行定量分析。Hoekman频度指数法是世界银行经济学家Hoekman首次通过分析《服务贸易总协定》缔约国的承诺减让表，提出的一种主要用来度量服务贸易开放度的方法。根据《服务贸易总协定》的分类，服务贸易共有12大类和155个部门，在市场准入或国民待遇下有4种服务提供方式。Hoekman据此规定了承诺表中的最大承诺数620，即对市场准入与国民待遇，成员国最多可能出现620（155×4）种承诺。这些承诺可归为三种形式：①无限制，指对该种提供方式的外国服务提供者不采取任何市场准入或国民待遇的限制；②不作承诺，指对该种提供方式各成员有权采取任何措施限制外国服务提供者的市场准入或国民待遇，不作任何市场准入或国民待遇的开放承诺；③有保留的承诺，指详细列明对市场准入或国民待遇限制的具体内容及措施。无限制和不作承诺是服务部门自由化的两个极端，有保留的承诺则是有条件的自由化。

Hoekman据根每种承诺的情况给予分值，无限制的赋值1，有保留的承诺的赋值为0.5，不作承诺的赋值为0。最后形成三个频度指数：一是部门频度指数（等于承诺数 / 最大承诺数620），说明一国承诺开放的比例；二是平均频度（等于加权处理后的承诺水平 / 最大可能承诺水平），说明以分值表示的市场准入或国民待遇的自由化水平；三是无限制承诺 / 最大承诺数，说明市场准入或国民待遇完全自由化的程度。显而易见，在一定程度上，各项比率越高表明服务贸易壁垒越低，自由化的程度越高。

本文WTO框架下两岸服务贸易自由化评估根据《中华人民共和国加入议定书》之附件九，即《中华人民共和国服务贸易具体承诺减让表》，和《台湾、澎湖、金门及马祖个别关税领域服务业特定承诺及最惠国待遇豁免表》计算获得。其他国家数据来源于Hoekman（1995）[1]。

《协议》框架下的两岸服务贸易自由化评估依据为《海峡两岸服务贸易协议》之附件一，即《大陆方面非金融服务部门的开放承诺》和《台湾方面非金融服务部门的开放承诺》。本文研究只涉及除“金融服务”和“其他服务”之外的10大类服务。

（二）WTO框架下两岸服务贸易自由化

表1是根据两岸入世承诺所计算的服务贸易自由化程度，以及与其他WTO成员的比较。

整体而言，无论是市场准入还是国民待遇，我国大陆的承诺的部门频度（即承诺总数/最大承诺数）均和高收入成员相差无几，远远高于其他所有成员和发展中大国的相应数据，说明我国大陆服务贸易的整体自由化水平较高。在市场准入承诺中，大陆的平均频度要低一些，这主要是由于无限制承诺所占比例比较低，说明服务贸易的自由化并不是一蹴而就的，而是一个渐进开放的过程。但不管怎么样，大陆的各项数据均远高于其他所有成员和发展中大国的数据，这足以证明我国政府开放服务市场的决心。在国民待遇承诺中，大陆的各项频度指标同样远高于其他所有成员和发展中大国，表明我国大陆为外国服务提供者所享受待遇不低于国内服务提供者待遇提供较为全面的保障。

而台湾方面，其所有的频度指标均高于高收入成员。这说明台湾在入世承诺中更为开放，做出的限制比大陆少，也反映出台湾服务业的发展水平是远高于大陆的。

             表1  WTO框架下两岸服务贸易自由化比较             单位：%

（三）《协议》框架下两岸服务贸易自由化

1、不同服务部门的自由化水平

下表是根据具体承诺表计算的按部门划分的部门频度指数，即大陆和台湾做出承诺的服务部门占服务部门总数的比值，它能够比较直观的反映两岸各自承诺的服务开放程度。

           表2 两岸服务贸易不同部门的自由化程度           单位：%

从数据来看，两岸建筑服务的自由化程度最高，该部门项下的5个分部门全部都做出了开放的承诺，这基本符合我国建筑服务具有一定国际竞争力的情况。其次是环境服务，达到75%，除了卫生及类似服务分部门外，其他都做出了承诺，表明了两岸对于经济发展过程中的环境保护问题的重视。分销服务、与健康相关的服务和社会服务和娱乐、文化和体育服务次之，分值为50%。其他包括商务服务、通讯服务、旅游服务和运输服务的自由化程度相对较低，平均在20%到40%之间。

其中在通讯服务部门，台湾并未同意开放大陆之前在谈判中所提的第一类电信，即固定通信网络、移动通信网络及卫星固定通信等业务，仅限于第二类电信虚拟移动网络中的部分业务。而在大陆的承诺方面，电子商务网站首次出现在了开放名单之列。台湾电子商务业者将可以在福建省设立合资企业，提供在线数据处理与交易处理业务，与与大陆网民无缝接轨，串连起大陆庞大的网络商机。

值得注意的是，在商务服务、分销服务和娱乐、文化和体育服务这三大类中，大陆和台湾的承诺水平有比较显著的差异，大陆分别为28.26%、40%和40%，而台湾则为47.83%、60%和60%。在商务服务部门，台湾在计算机及相关服务和干租服务的更多分部门中做出了开放承诺，而在这些分部门中，大陆并未有承诺。在分销服务中，台湾比大陆多开放了特许经营服务部门。在娱乐、文化和体育服务中，台湾多承诺了游乐园及主题乐园的开放。Hoekman（1995）曾通过计算分析得出结论，发达经济体通常比发展中经济体更不吝啬开放服务业和做出相应的承诺。台湾和大陆的开放差异验证了这一结论，这说明两岸在多个服务行业的发展和竞争力上存在着较大的悬殊，因而在开放的自由化程度上有所不同。

在教育服务领域，两岸均没有在GATS的基础上做出新的承诺，说明在这一涉及文化意识的部门，两岸的态度都是相对谨慎的。

2、不同服务提供方式的自由化水平

由于服务贸易可以采取跨境提供、境外消费、商业存在和自然人流动等4种不同的提供方式，每种提供方式对服务贸易及其自由化的影响都不尽相同，因此各方对不同服务提供方式采取的自由化承诺也不相同。

对两岸四种服务提供方式的自由化水平，本文主要通过计算其平均频度来进行衡量并比较，但计算方法较Hoekman法进行了改动。Hoekman频度法是用加权处理后的承诺值除以最大可能的承诺水平。而在本文研究中，由于《协议》是基于两岸各自的GATS承诺的，因而承诺条目较少。所以本部分在计算平均频度时，仅考虑两岸具体承诺表中所提及的部门而不是全部，以此来考察和比较两岸在《协议》框架下不同服务提供方式的自由化程度。计算结果见表3。

         表3 两岸服务贸易不同提供方式的自由化程度        单位：%

在四种提供方式中，境外消费的自由化程度最高，平均频度两岸分别为92.05%和100%。可以看到，台湾在作出承诺的所有部门都是无限制承诺。大陆也仅在市场调研服务、印刷及辅助服务、文娱服务等部门不做承诺，其他均为无限制承诺。这说明双方可能认为没有必要限制，或者是鼓励国民的境外服务消费行为，而且对其进行限制的可操作性也不大。

跨境交付的无限制承诺仅次于境外消费，大陆承诺中无限制承诺为29.55%，台湾则达到58.62%。需要说明的是，在有些服务部门，跨境交付方式缺乏技术可行性，因而双方表示“不做承诺”，例如建筑物清洁服务、污水处理服务、社会服务、货物装卸和集装箱堆场服务、公路运输服务、仓储服务等。因此，两岸在跨境交付提供方式上的承诺自由化水平还是较高的，但明显大陆的开放程度低于台湾。

商业存在是服务提供的最重要的方式，两岸双方的自由化承诺就明显较前两种提供方式要低得多，有保留的承诺的比例较大，且没有出现无限制承诺。说明双方对该种服务提供方式限制还是较为严格的。有保留的承诺在承诺表中具体表述一般为“允许台湾服务提供者在大陆设立独资、合资企业”，或“允许台湾服务提供者在大陆设立合资、合作企业”。例如大陆对电子商务网站“允许台湾服务提供者在福建省设立合资企业，提供在线数据处理与交易处理业务，台资股权比例不超过55%。”。如此通过不同的限制体现各部门不同的自由化程度。相比而言，在这一方式上，大陆对台湾开放的项目和范围更大，台商在大陆独资或持股比例进一步提升，可提供服务的业务范围和地域范围也进一步扩大了。

自然人流动方式的自由化程度是最低的，台湾全部为有保留的承诺，而大陆除了有保留的承诺外，在商务服务大类中的会计、审计和簿记服务、建筑设计服务、工程服务、集中工程服务、软件实施服务、以收费或合同为基础的房地产服务、市场调研服务等部门是不做承诺的。这反映出双方对涉及服务人员的移动时，通常比对待资本的移动更为审慎，限制更多、更严。究其原因，应该是担心国内（岛内）劳动力市场受到影响，开放此类服务提供方式会对本地居民的就业产生不利影响。

（四）自由化评估小结

综上所述，在区域服务贸易自由化进程中，两岸根据各自服务贸易部门的比较优势和对本地的利益关系有序地开放服务贸易领域。建筑是优势部门，两岸承诺开放的自由化程度相对较高，环境、分销、健康等服务贸易领域次之，而通讯、运输等重要且相对敏感的服务部门的自由化程度较低。同时，两岸对于涉及资金和人员流动的服务提供模式，商业存在和自然人流动的自由化程度较低。其中对自然人流动的自由化程度更低。尽管如此，《协议》所体现出来的的服务贸易自由化承诺无论在广度还是深度上都已经超越了对GATS的多边自由化，取得了明显的“GATS+”成效。

四、海峡两岸服务贸易进一步发展对策

（一）早日落实《协议》成果

《协议》为两岸之间最终实现服务贸易自由化奠定了基础。双方对更多服务部门和服务提供方式做出开放承诺，还规定双方可在互惠互利的基础上，就服务贸易的进一步市场开放展开磋商。这些都为两岸逐步减少或消除双方之间涵盖众多部门的服务贸易限制性措施，促进服务贸易自由化奠定了基础。若能早日生效《协议》，落实谈判成果，将极大的有利于两岸服务业的发展和授惠于两岸民众。

（二）以货物贸易为依托

两岸的货物贸易已经取得令人瞩目的成绩，货物贸易极大地促进了经济的发展，依托货物贸易发展的有利形势，带动相关服务贸易的出口。如提升货物贸易方面的金融和保险服务水平，促进交通与物流业的发展，完善商品贸易中产品的售后服务等，这对推动两岸服务贸易的发展具有重要意义。

（三）实现优势互补

大陆服务贸易发展的优势主要集中在旅游等传统的劳动密集型部门和资源禀赋优势部门上，而全球服务贸易中发展迅速的金融服务等资本密集型和咨询服务等知识密集型专业服务则还处于初步发展阶段。相比而言，台湾则在资本和技术密集型的服务业中具备一定的实力。因此，大陆和台湾应争取不同服务要素的优势互补，加强分工，实现双赢。

对大陆来说，在具备优势的旅游服务中，应进一步完善基础配套设施，提高旅游服务的质量；在建筑服务中，继续保持国际工程承包业务的优势，同时鼓励企业向大型工程、复杂工程和高科技工程集成化方向发展。对于台湾来说，金融服务应当是其着力发展的部门之一。台湾金融体系发达，有高素质的金融行业从业人员，完善的金融法规法律和严格的监管体系，应该更加放开金融经营限制，加大与大陆的金融交往。

（四）优化产业结构

同制造业的产业升级一样，服务业同样也面临着向高端服务业、知识型服务业发展的产业结构优化升级的任务。两岸应不断优化各自的服务产业结构。

随着经济社会发展和服务业发展水平提高，逐渐衍生出现代服务业这一概念，现代服务业更多地与信息产业、文化产业、高技术产业相关联，更能促进产业结构的调整和升级，强化竞争优势。特别是要重点培育现代金融、文化创意、交通物流等的服务部门，创新经营模式，提供发展便利，加大支持力度。

大陆金融和文化服务的发展相对滞后，特别需要加大扶持的力度，积极引导，适时地推动企业走出去，参与国际市场的竞争。而台湾金融和文化服务产业有一定的基础，形成了比较完善的体系和产业链，现在的问题则应该是如何强化竞争优势，通过合理的产业政策推进推进其发展，并打造知名行业品牌。

五、结语

两岸服务贸易的自由化将减少和消除两岸之间涵盖众多部门的服务贸易限制性措施，继续扩展服务贸易的广度和深度，在WTO服务贸易自由化多边框架基础之上更进一步。同时，两岸服务贸易自由化进程也呈现出从易到难、从局部到整体逐步推进的特点。

服务贸易合作将成为促进两岸经济的新增长点。在ECFA框架下持续加强和推进两岸的服务业开放合作机制，有利于两岸服务业共同发展和提升竞争力。